De redistribución y presupuestos

En la discusión presupuestaria, las izquierdas deben pugnar por un presupuesto más redistributivo. Luis Monroy Gómez Franco nos habla de dos trabajos recientes que analizan la capacidad redistributiva del presupuesto en México.

El pasado 5 de septiembre se entregó a la Cámara de Diputados el paquete económico (compuesto por los presupuestos de ingresos y de egresos y los Criterios Generales de Política Económica) correspondiente a 2015. Como tal el paquete económico nos permite conocer en qué va a gastar el gobierno el próximo año, cómo piensa financiar ese gasto y la forma en que espera que ambos influyan sobre la economía.

En ese sentido, uno de los efectos de la intervención del Estado en la economía que mayor interés genera (o debería generar) dentro de las fuerzas políticas de izquierda es si dicha intervención beneficia más a quienes menos tienen, disminuyendo entonces la desigualdad y la pobreza. Esto es a lo que los economistas se refieren cuando señalan que una política o programa es o no progresivo. Evaluar la progresividad del gasto público y de los impuestos en su conjunto es una labor sumamente compleja; sin embargo, un grupo de destacados economistas especialistas en el tema se han abocado a analizar la incidencia de los impuestos y del gasto público sobre el ingreso para buena parte de los países de América Latina. El grupo, reunido en la iniciativa “Compromiso con la Igualdad” (Commitment to Equity), cuenta con análisis para nueve países de la región, Estados Unidos y se encuentran en elaboración estudios para otros 22 países de distintas regiones. Por fortuna, ya hay dos estudios para el caso mexicano.

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Vale la pena hacer dos distinciones rápidas sobre los resultados de los dos estudios que se reseñan a continuación. Por incidencia del gasto público y de los impuestos sobre el ingreso se entiende el efecto (es decir si incrementan o disminuyen) que tienen sobre el ingreso de las personas respecto al ingreso que obtienen en el mercado. De igual forma, se entiende que el gasto social incluye tanto a los programas de combate a la pobreza como a los gastos en educación pública y en provisión de servicios de salud.

Scott (2013) encuentra que para 2010, el gasto social logró disminuir en cerca de 15% la desigualdad de ingresos (medida con el índice de Gini). Es decir, la acción del Estado logró que la distribución del ingreso fuese 15% menos desigual que en un inicio. La mayor parte de esa reducción, cerca de 11 puntos porcentuales (pp) se alcanzó vía la provisión de servicios públicos de salud y educación. Sobre su efecto en la pobreza, utilizando la línea de pobreza extrema internacional (2.5 dólares diarios de paridad de poder de compra), el autor encontró que la pobreza se redujo en 15% respecto al nivel antes de la intervención estatal.

Sin embargo, no todo el gasto social ni todos los subsidios tienen el mismo grado de progresividad. Como Scott (2013) muestra, hay programas como Oportunidades o el Seguro Popular, que cubren a la mayor parte de la población en pobreza extrema (64.5% y 73% respectivamente) hay otros, como el subsidio a las gasolinas, que otorgan la mayor parte de sus beneficios a la población por encima de la pobreza extrema (93.4% de los beneficios no va a los pobres extremos) o que cubren a una mínima parte de la población en pobreza extrema (como Procampo, que cubre solamente a 17.7% de la población en pobreza extrema).

Vale la pena decir que la capacidad redistributiva del Estado se ha incrementado en los últimos 20 años. De acuerdo a López-Calva et al (2014), el gasto social no sólo se incrementó, sino que se volvió más progresivo por la reducción en los subsidios generales y la creación de programas sociales bien focalizados. En la tabla 1 se muestra el cambio en la distribución de las transferencias entre los quintiles de la población. Es notorio que entre 1996 y 2010, el gasto social se redirigió hacia el 40% más pobre de la sociedad mexicana.

Tabla 1: Distribución de las transferencias entre los distintos quintiles de ingreso

(% porcentaje del total de las transferencias)

Quintil 1996 2010
Monetarias Educación Salud Monetarias Educación Salud
1 39 16 10 41 23 18
2 17 19 17 25 23 19
3 14 21 21 15 22 19
4 8 22 25 12 19 23
5 21 21 27 7 14 22
Fuente: Gráfico 3 de López-Calva et al (2014)

El incremento en la proporción que de las transferencias se dirigían hacia el 40% más pobre fue en todos los rubros: desde las transferencias monetarias vía programas como Oportunidades y vía la provisión de servicios de educación y de salud a esos sectores de la población.

Este cambio en la distribución del gasto social tuvo impactos positivos en la distribución del ingreso y en términos de reducción de la pobreza. López-Calva et al (2014) señalan que un 16% de la reducción de la desigualdad entre 1996 y 2010 se debió a la mayor progresividad del gasto público. Esa misma mayor progresividad fue responsable del 8% de la reducción de la pobreza moderada y 12% de la reducción de la pobreza extrema.

Si bien se ha mejorado con el paso del tiempo, la incidencia del gasto social en México es menor a la del gasto social en Brasil o en Uruguay, países de similar nivel de PIB per cápita. De acuerdo a López Calva et al (2014), la principal razón de esta diferencia es que se gasta menos en México en materia social como proporción del PIB  que en los otros dos países. Además, los programas de transferencias tienen una menor cobertura entre los pobres extremos en México comparada con la cobertura que tienen en Uruguay o Brasil.

Si bien estos estudios establecen un punto de partida para más investigaciones en el tema de la incidencia fiscal, son, junto con las evaluaciones que hace CONEVAL de los programas de política social, un insumo indispensable en la discusión política sobre cómo hacer que el Estado sea capaz de lograr una mayor redistribución del ingreso y reducción de los niveles de pobreza. Un primer paso, señalado por ambos estudios, es incrementar los recursos hacia los programas mejor focalizados y mejor diseñados. Como bien dice Scott (2013), no se trata solamente de liberar recursos desapareciendo aquellos programas que no son del todo eficientes en la reducción de la desigualdad y la pobreza, sino que dichos recursos sean directamente canalizados a los programas que si funcionan. Este debe de ser uno de los puntos de atención de las fuerzas de izquierda en la discusión presupuestaria.

 Conoce más de Equilibrios múltiples

Referencias

López-Calva, Luis Felipe, Nora Lustig, John Scott, y Andrés Castañeda. “Gasto social, redistribución del ingreso y reducción de la pobreza en México. Evolución y comparación con Argentina, Brasil y Uruguay.” Commitment to Equity Working Papers, no. 17 (2014).

Scott, John. “Redistributive Impact and Efficiency of Mexico’s fiscal system.” Commitment to Equity Working Papers, no. 8 (2013).

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