Los procedimientos legislativos sí importan

Los legisladores deberían comenzar a tomarse en serio el procedimiento legislativo y a legislar de la forma en que lo manda la democracia deliberativa –o por lo menos a tratar de comprender este concepto–, a no ser que pretendan que los jueces les digan cómo hacerlo.

Jeremy Waldron es uno de los filósofos del derecho que ha destacado en la actualidad a causa de sus estudios acerca de las instituciones legislativas y en la reivindicación de su lugar dentro de las democracias actuales. Según dicho autor, algo que es muy notorio dentro de una sociedad democrática y tan heterogénea como las actuales, es que hay desacuerdos sobre una infinidad de temas. Piénsese tan solo en el aborto, el matrimonio gay, los derechos de los animales, la eutanasia, la privatización del petróleo o la legalización de la marihuana; todos estos tópicos son sumamente álgidos y han provocado reacciones desde diversos puntos de vista.

Estos desacuerdos son relevantes para quienes estudiamos las cuestiones públicas porque cuando por alguna razón el Estado desea intervenir en alguno de esos ámbitos, debemos pensar en los procedimientos adecuados que no obstante las divergencias, permitan generar una decisión que sea más o menos aceptada por todas y todos los miembros de la comunidad política.

Como es de suponer, lo anterior tiene una especial relevancia para la legislación. Si los órganos legislativos constituyen el lugar por excelencia en el que los conflictos políticos son mediados, contenidos y resueltos de alguna manera a través de y dando por resultado normas jurídicas, entonces hay que tener cuidado con el tipo de normas que articulan el procedimiento legislativo y en el acatamiento a las mismas por parte de sus destinatarios: los legisladores. Es cierto que hay normas que determinan qué es lo que debe legislarse –como los derechos sociales-, pero no todos están de acuerdo en la manera en que debe hacerse. En ello radica el valor de las normas procedimentales: dan lugar a una deliberación donde se expresan y se toman en consideración los diferentes puntos de vista que existen en torno a un mismo tema. Y la deliberación, como señala Carlos Nino, “no es una mera suma de reflexiones individuales que operan en forma aislada, sino que es un proceso colectivo en el cual la posición de cada participante se vuelve cada vez más focalizada como consecuencia de reaccionar a los argumentos de los otros. La reflexión de cada uno se ve así enriquecida por las de los demás”[1].

En el Congreso de la Unión, si se trae a cuento lo sucedido con gran parte de las reformas constitucionales y leyes secundarias en lo que va del sexenio de Enrique Peña Nieto, lo que he resumido sobre Waldron ha carecido de resonancia. En una situación no menor se encuentra el desempeño de las legislaturas locales. La premura, la falta de apego a las normas jurídicas procedimentales y la ausencia de debate público, son factores que hacen pensar en la falta de prudencia y el exiguo análisis con que se legisla; asimismo, generan una presunción de ilegalidad y un absoluto parecer entre la población acerca de la ilegitimidad de las reformas que se realizan.

Durante mucho tiempo se ha afirmado que las leyes emitidas por los legisladores no pueden ser controlados por los jueces si se arguyen violaciones al procedimiento legislativo en el entendido de que se trata de una actividad política y no jurídica –como lo consideraba Hans Kelsen- y que los legisladores, al representar al pueblo, son libres de hacer lo que consideren pertinente; los legisladores se asumen cínicamente como “soberanos”, o como “señores del Derecho”. Contrario a lo anterior, dice Waldron, ha sido un gran logro de la jurisprudencia moderna de los Estados de Derecho el énfasis dado a las normas procedimentales y a la posibilidad de enjuiciar a las normas emitidas al margen de las mismas. Con mucha fortuna, esto en México ya se está tomando muy en serio.

En efecto, el pasado 26 de septiembre fue publicada en el Semanario Judicial de la Federación, una tesis jurisprudencial de suma importancia porque precisamente hace posible que cualquier persona pueda tramitar un amparo directo contra aquellas leyes generales emitidas por los órganos legislativos, en cuyo procedimiento se hubiese vulnerado el principio de “democracia deliberativa”[2]. Sin embargo, la jurisprudencia es confusa porque no precisa lo que debe ser entendido por este principio: por una parte hace pensar que tal principio se cumple si se colman los principios y formalidades previstos en el procedimiento legislativo correspondiente y, por la otra, que el principio aludido se aplica, en un ejemplo, con “los derechos fundamentales de seguridad jurídica y legalidad”. La primera interpretación es un poco peligrosa, porque haría suponer que los procedimientos actuales contenidos en las leyes orgánicas y reglamentos de las legislaturas son la más fehaciente expresión del principio de democracia deliberativa, lo cual sería un grave error; por lo demás, no tendría caso hablar aquí de un control de la constitucionalidad del procedimiento legislativo. La segunda, y es la que me parece un poco más congruente, lleva a una abstracción mucho mayor, pues al expresarse el principio de democracia deliberativa con el respeto a ciertos derechos fundamentales, incluso las mismas normas procedimentales podrían estimarse violatorias de tal principio. Si bien aún falta un mayor desarrollo jurisprudencial, los legisladores deberían comenzar a tomarse en serio el procedimiento legislativo y a legislar de la forma en que lo manda la democracia deliberativa –o por lo menos a tratar de comprender este concepto–, a no ser que pretendan que los jueces les digan cómo hacerlo.

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Bibliografía

Waldron, Jeremy, “Principles of Legislation”, en BAUMAN, Richard W. y KAHANA, Tsvi (Eds.), The least examined branch: The role of legislatures in the Constitutional State, New York, Cambridge University Press, 2006, pp. 15-32.

______, Derecho y desacuerdos, trad. de José Luis Martí y Águeda Quiroga, Madrid, Marcial Pons, 2005.

Nino, Carlos Santiago,  La constitución de la democracia deliberativa, tr. de Roberto P. Saba, Barcelona, Gedisa, 1997

[1] NINO, Carlos Santiago.  La constitución de la democracia deliberativa, tr. de Roberto P. Saba, Barcelona, Gedisa, 1997,  p. 210.

[2] DEMOCRACIA DELIBERATIVA. CUANDO EN EL PROCEDIMIENTO PARA LA EMISIÓN DE UNA LEY GENERAL, EL ÓRGANO LEGISLATIVO COMETE VIOLACIONES QUE TRANSGREDEN DICHO PRINCIPIO, ÉSTAS PUEDEN REPARARSE EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, AL VULNERAR LA APLICACIÓN DE ESA NORMA LOS DERECHOS HUMANOS DE SEGURIDAD JURÍDICA Y LEGALIDAD.

La seguridad jurídica, como derecho humano, implica que toda persona tenga certeza de que las leyes que la rigen, además de cumplir con la garantía de legalidad -que se traduce en que provengan de un órgano legislativo facultado para emitirlas y que, a su vez, se refieran a relaciones sociales que deben ser jurídicamente reguladas-, provengan de un procedimiento legislativo válido, esto es, en el que se respeten los principios y formalidades previstos en los ordenamientos que lo regulan, pues dichos requisitos tienen como fin último legitimar la autoridad del Estado democrático. Consecuentemente, cuando en el procedimiento para la emisión de una ley general, el órgano legislativo comete violaciones que trasgredan el principio de la democracia deliberativa, como uno de los requisitos rectores del proceso legislativo (por ejemplo, no cumplir con el respeto a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad), la aplicación de dicha norma vulnera los derechos fundamentales de seguridad jurídica y legalidad, contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque impide al gobernado tener certeza de que no está sujeto a decisiones arbitrarias por parte de las autoridades y, por ende, el juicio de amparo indirecto constituye el medio de protección apto para reparar las violaciones referidas.

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