La utilidad e inutilidad de la evaluación de los programas sociales: el caso de Prospera

Víctor Aramburu nos explica mediante el caso de Prospera el alcance y limitaciones de la evaluación de los programas sociales en México.

Antes de comenzar quiero hacer la advertencia de que tomo como ejemplo al programa ahora conocido como Prospera porque es el que ha sido evaluado más veces y mejor en términos metodológicos en México y quizá en el mundo. Me sirve este ejemplo porque, si algunos problemas subsisten en el programa insignia no sólo a nivel nacional, sino internacional, en materia de evaluación, es de esperar que en otros programas los problemas sean más y mayores.

Es bien sabido que México fue pionero dentro de los países en vías de desarrollo en diseñar el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)—después Oportunidades y ahora Prospera—como una política pública masiva susceptible de ser evaluada con metodologías rigurosas. Los tipos de apoyos fundamentales de este programa en realidad no se han modificado sustancialmente desde su creación. Básicamente consisten en el otorgamiento de una cantidad de dinero a los hogares en condición de pobreza beneficiarios para la compra de alimentos, una beca para cada niño o adolescente en edad de asistir a la educación básica y media superior, visitas de medicina preventiva y capacitación para el autocuidado de la salud y, en caso de que algún miembro del hogar así lo requiera, complementos alimenticios. Los apoyos están condicionados a que los becarios tengan un determinado porcentaje de asistencia a la escuela y de los miembros del hogar al médico durante el año.

A diferencia de lo que mucha gente cree, el Progresa nunca fue concebido como un programa que tuviera como objetivo combatir a la pobreza en el presente, sino incidir en la pobreza de las generaciones del futuro. De hecho, la lógica del programa es básicamente rescatar a los niños de sus padres, mediante el pago de las horas que dedicarían a la escuela en vez de trabajar (o, en la jerga económica, el costo de oportunidad de la educación). Visto así, el costo de oportunidad de la educación se incrementa con la edad del becario, ya que no es lo mismo el dinero que puede generar mediante su trabajo un niño de 10 años, que el de un adolescente de 17. De esta forma, el gobierno compensaría a los hogares pobres el ingreso que dejarían de percibir por el trabajo producto de sus miembros en edad de asistir a la educación básica y media superior. Estrictamente, si el programa hubiese calibrara bien el monto de sus apoyos para cada hogar, éstos no podrían ahorrar ya que el apoyo monetario otorgado sería sólo el suficiente para que cambiaran su decisión de poner a sus niños y adolescentes a trabajar a enviarlos a la escuela. Se esperaba como resultado del programa que las brechas que existían entre los niños y adolescentes provenientes de hogares pobres y no pobres en términos de los distintos indicadores educativos, tales como las tasas de ausentismo escolar, terminación, transición entre grados y niveles, entre otros, así como los años de escolaridad, se redujeran en la siguiente generación.

Estos tipos de apoyo se adoptaron por diversas razones: a) el gobierno del presidente Zedillo quería deslindarse de la corrupción y uso político del programa insignia de su predecesor, Solidaridad, mediante la administración centralizada del Progresa y la inclusión, en la medida de los posible, sólo de aquellos hogares que efectivamente estuviesen por debajo de una línea de pobreza (a esto se le conoce en la jerga de las políticas públicas como un programa focalizado, por contraposición a los programas universales, en donde cualquiera puede recibir sus beneficios, sin importar su condición de pobreza[1]); b) los apoyos se otorgarían en efectivo con el propósito de reducir los problemas de corrupción en las adquisiciones de apoyos en especie y de los mercados negros que pueden generarse alrededor de los subsidios—por ejemplo, la venta de los Tortibonos o de la leche Liconsa—y permitir a los hogares que gastaran el dinero según sus preferencias; c) la corresponsabilidad de los hogares pobres para mejorar su situación y así evitar las críticas que generalmente suele hacer la derecha a los programas sociales—que los pobres sólo quieren dinero, que no llevan a sus hijos a la escuela porque los ponen a trabajar, que no cuidan de su salud, que tienen muchos hijos, entre otros.

La estrategia de expansión gradual del programa dentro de las comunidades marginadas y hogares en condición de pobreza permitiría que fuera evaluado de manera periódica con el fin de examinar si sus distintos apoyos eran realmente efectivos y en qué medida. Para tal fin, se seleccionaron en un principio comunidades y hogares con características de marginación y pobreza similares y su participación en el programa se determinó de manera aleatoria, de tal manera que unos recibieron los beneficios y los otros, no. De esta manera, como si se tratara de una medicina, se midió la evolución en distintos indicadores de los pacientes tratados y de los no tratados para ver si se presentaron diferencias estadísticamente significativas entre sus valores iniciales y entre grupos.

En este sentido, las primeras evaluaciones del Programa presentaron resultados mixtos. Los efectos más bajos e incluso nulos, se observaron en los niveles educativos más bajos y en las zonas urbanas. Por ejemplo, Schultz (2000) encontró que para las niñas, el Programa sólo incrementó en 1.2 puntos porcentuales la probabilidad de que se inscribieran a la primaria en zonas rurales. Para los niños, este resultado todavía fue más bajo: sólo de 0.5 puntos porcentuales. Esto se debe a que la tasa de inscripción en este nivel educativo cuando se creó el Programa ya era de por sí muy alta, cercana al 97%. En términos de sus premisas teóricas, esto quiere decir que sólo el 3% de los padres de los niños que no asistían a la escuela consideraban que su trabajo valía más que su asistencia a la primaria (o quizá, viven tan lejos y son tan pobres que más bien, no les alcanza para pagar el costo de transportarlos diario a ella). Es de esperar que este porcentaje sea incluso menor en las zonas urbanas, donde la prevalencia y profundidad de la pobreza son menores y la oferta educativa es mayor. Asimismo, (Parker, 2002) encontró que no hubo diferencias estadísticamente significativas en el porcentaje de alumnos matriculados en nivel secundaria entre los pobres urbanos beneficiarios y no beneficiarios.

Por su parte, esta misma autora encontró que los mayores efectos se encontraron en este mismo indicador, pero para zonas rurales y en el porcentaje de alumnos inscritos al primer año de educación media superior también en zonas rurales.

Esto quiere decir que las distintas administraciones que han mantenido las becas de primaria en las zonas rurales o en las secundarias urbanas, que en realidad no han tenido el efecto deseado, han “desperdiciado” esos recursos que podrían ser utilizados de otra forma en donde quizá tuvieran un efecto mayor. Cabe aclarar que con esto no quiero decir que el dinero que otorga el Programa a los hogares pobres beneficiarios no tenga efectos. Seguramente una parte de ese dinero se ha utilizado para mejorar las condiciones de su vivienda o para comer con mayor frecuencia proteínas (aunque quizá también carbohidratos baratos en forma de refrescos). Lo que quiero decir es que en tal caso, como resultado de estas evaluaciones y siendo consecuentes con el planteamiento tecnocrático de su diseño, el Programa debió haber modificado su diseño y quizá haber incrementado el número y monto de las becas en los niveles de secundaria y preparatoria en las zonas rurales, quizá incluso canalizando recursos de las becas de primaria a este propósito (o solicitando ampliaciones presupuestales a la Cámara de diputados con base en estos buenos logros). Asimismo, quizá debió haber adoptado apoyos con montos diferenciados entre las zonas urbanas y rurales.

Incluso más importante, es que el Programa hasta ahora se ha centrado principalmente en fomentar la asistencia de los servicios educativos, pero no en mejorar tanto la cantidad y, sobre todo, la calidad de los servicios educativos. Desde sus primeros años, las evaluaciones del Programa y otros documentos académicos advirtieron que éste sería un factor crucial para su éxito. También, para nadie es un secreto, que existen fuertes diferencias entre la calidad de la educación entre las escuelas privadas y públicas y, dentro de éstas, a su vez entre las distintas modalidades (primarias generales, indígenas y comunitarias o secundarias generales, técnicas y telesecundarias). Si bien buena parte de estas diferencias se deben a la propia pobreza de los alumnos que asisten a ellas, otra parte se explica debido a que, en general, estas escuelas tienen mayores problemas de infraestructura, equipamiento y ausentismo de los profesores y hasta ahora el Programa sólo ha tenido intervenciones marginales que no han contribuido a mejorar estos aspectos.

Las razones por las cuales no se ha modificado sustancialmente el diseño del Programa son políticas. Aunque el programa sea eso, un programa contingente a la situación de pobreza de sus beneficiarios y no un derecho garantizado por la ley, dada la gran cantidad de hogares beneficiarios, los cuales oscilan alrededor de cinco millones, difícilmente un político decidirá retirar los apoyos que se otorgan a los niños de primaria, aun cuando tecnocráticamente se ha demostrado que no tienen efectos, al menos en este objetivo. En este sentido, el dinero gastado en evaluaciones no ha servido para retroalimentar el diseño del Programa. No obstante, quizá también podría argumentarse que, gracias a estas evaluaciones y a los buenos resultados que mostró tener en otros objetivos y niveles, se ha incrementado su cobertura y los recursos necesarios para tal fin. Lo deseable sería que se utilizaran las evaluaciones en mayor medida para retroalimentar el diseño y operación de las políticas públicas, incrementar los recursos a los programas y tipos de apoyo que han tenido los efectos para los cuales fueron creados y también para eliminar aquéllos que no los han logrado que, en el mejor de los casos representan un dispendio de nuestros recursos y, en el peor, se trata de la creación y manutención de clientelas políticas, favoritismos, cajas chicas, entre otros vicios.

Conoce más de Marxista guadalupano, tecnócrata liberal

[1] Con relación a este tema, existe todo un debate acerca de si los programas focalizados son propios de estados de bienestar liberales, como Estados Unidos, y si los programas universales son de un estado de bienestar socialdemócrata, como en los países nórdicos, al adoptar un enfoque más de derechos. Si bien la distinción no es tan tajante, los primeros se basan en el supuesto de que el mercado asigna de manera eficiente los recursos en función de las preferencias de los individuos y el papel del Estado se limita a corregir sus fallas. En este sentido, la segunda visión fue adoptada por el gobierno del Distrito Federal durante la administración de López Obrador al convertir en derecho de los adultos mayores a recibir una pensión. Cabe destacar que existen puntos intermedios: tal es el caso del programa Prepa Sí del gobierno del Distrito Federal, el cual otorga sus apoyos a todos los estudiantes de ese nivel educativo, siempre y cuando sean de escuelas públicas.

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1 Comentario en La utilidad e inutilidad de la evaluación de los programas sociales: el caso de Prospera

  1. Coincido completamente. Faltaría discutir también si las evaluaciones actuales tienen la rigurosidad necesaria para poder tomar este tipo de decisiones. Las que mandata el CONEVAL ya no sirven necesariamente para hacer este tipo de cambios pues sólo se restringen a medir el desempeño del programa sin generar información valiosa para el rediseño. Son pocos los evaluadores actuales que generan buenas recomendaciones para los programas.

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